民航当以改革制贪腐

上周，在民航中南局局长刘亚军“撞车身亡”五天之后，民航管理局通过官方报纸回应社会疑虑，称其“选择轻生系因精神抑郁所致”，并否认刘存在党风 廉政方面的问题。此举恰恰表明，民航监管领域贪腐之严重，已到非主动释疑不能自清的地步。近来曝光的民航系列腐败案高度敏感，令人震惊（参见本刊6月21 日封面报道“民航反腐风暴”）。检讨制度教训，根治监管腐败，正是民航业健康发展之亟需。

中国民航业属改革开放较早的领域，经30多年市场化探索，成就突出。但在诸项改革中，最困难且最具攻坚性质的改革就是监管改革，而监管改革的核 心任务就是大幅减少、进而消除监管者的寻租空间，确保市场的公平与开放。民航监管领域迄今所作的改革，仍距此目标甚远。

“绝对的权力绝对导致腐败。”民航窝案的发生再次印证了这一铁律。绝对的权力，即不受监督和制约的权力，其根本特征是权力的垄断，掌权者与其利 益相关人形成一个封闭的小社会。正是缺乏制约的审批权，使得热门航线成为原民航华北局局长黄登科个人手中的“租金”，从而衍生出若干游走权门以期分一杯羹 的“二传手”；也正是由于权力垄断，航班时刻委员会才沦为一个封闭的“权力俱乐部”——看上去“公平开放”的监管形式，因为缺乏透明机制和有效制衡而名存 实亡。

应当承认，民航监管领域推进市场化改革，有其自身困难。中国的民用航空业历史上曾划归空军管理，虽早成过去，却刻下了深刻的行业烙印，民航业对 权力的崇拜和森严的层级制便是其典型的特征；民航业本身带有一定的自然垄断性质，市场主体数量有限且以国企为主，垄断竞争的态势明显，权力扭曲市场极易发 生，旧有利益集团和惯性操作的力量还十分强大。正因如此，诉求改革的彻底性至为重要，半截子改革极易被消融化解，带来更大反复。

此次监管腐败案，集中暴露出航线审批中舞弊严重的问题。

在市场竞争环境中，航线及航班时刻具有显著的经济价值。民航管理当局近年来改进相关监管，自2006年始不再限制非基地航空公司的始发航线，进 而又再度缩小总局审批权限，对航权和航线采取分权和分类管理制度，近期再有调整国内航线经营许可和航班管理的近十项举措出台。这些改进显示了良好的改革意 愿，但整体战略仍缺乏彻底性，未能明确消除寻租空间战略目标，未能着眼于尽快建立航线和时刻的价格发现和形成机制；实际操作过程中也过多迁就既得利益，未 能对新的权力设租寻租加以限制，致使贪腐罪案接踵发生，教训相当沉痛。

此次痛定思痛之后，我们期待民航监管体制改革继续推进，切勿回头。以航线管理为例，重新强化行政审批权不可取，集体审批无力根治“权力俱乐部” 顽疾，而让航班时刻委员会这样的协调机构真正做到有名有实至为重要。如业内诸多识者所建议，时刻委员会必须减少监管官员权重，由各利益相关方共同参与，明 确加大地方机场、基地航空公司的投票权，甚至考虑机场所在地政府及消费者参与；协调会必须聘请声望卓著的独立专家进入。协调会的召开可采取随机选择委员会 成员的方式进行，按照清晰、透明的规则来打分或投票，并将航班容量和协调结果准确、及时、全面地在专业网站上披露。“魔鬼藏在细节之中”。在方向明确后， 改革措施须从细节中体现彻底性，并不断校正以达目标。惟如此，监管改革的进步才是可期的。

事实上，民用航空领域有足够的国际经验可以借鉴，当前的反腐举措可成为改革契机，倒逼出全方位改革的新局面。在这里，市场准入再开放，运行机制 更透明，监管权力受到足够监督，有关官员可问责，方方面面都有诸多改革任务有待推进。民航腐败案凸显民营航空公司、国外航空公司获得航权之难，还表明消除 对非国有航空公司的歧视、建立市场主体机会公平的机制至关重要。

民航领域须以强化改革遏制贪腐，而行动者绝不限于民航自身。社会上应形成健全的机制，对民航当局的行政裁量权实施有效的复议和必要时的审判。清 除腐败，归根到底取决于整体改革的推进和社会法治的完善，取决于社会元规则的演进。只有遵守进步显规则的人越来越多，突破临界值，那些屡屡为人诟病的潜规 则才会失去存身之地。民航业的一片蓝天，映照着整个中国。